Предлагаем читателям продолжить размышления на тему безопасных автотранспортных пассажирских перевозок. В статье "Быстрый и мертвый" ("Колымский тракт", №36 от 09.09.09) уже упоминалось о саморегулируемых организациях перевозчиков, которые с подачи государства должны быть созданы а самое ближайшее время.
Что это такое, для чего они нужны и насколько необходимы по мнению причастных к транспортному рынку субъектов и контролирующих их органов ?
ПроСРО
По определению электронной энциклопедии "Википедия", саморегулируемая организация (далее СРО) - это "некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида".
Первые СРО возникли в США и Великобритании еще в начале прошлого столетия. В этих государствах процесс концентрации предпринимателей в некоммерческих организациях с целью саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем втечение многих десятилетий, в отсутствие специального законодательного регулирования этого процесса.
В России же все выглядит несколько иначе: инициатива создания СРО идет не "снизу", а "сверху".
О необходимости развития правового регулирования института саморегулирования как о составной части административной реформы говорилось в целом ряде документов программного характера, начиная с Послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию на 2003 год, в котором как приоритетная задача развития государственного управления было обозначено радикальное сокращение фун-кций, осуществляемых государственными органами.
Специально созданная комиссия насчитала 5 тысяч различных контролирующих функций всевозможных госслужб (читай: административных барьеров). Максимально сократить их и была призвана административная реформа.
Путь создания саморегулируемых организаций был признан наиболее приемлемым, тем более что в России уже был некоторый опыт: СРО были созданы у профессиональных участников рынка ценных бумаг, у управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, а также у субъектов, входящих в градостроительный комплекс.
1 декабря 2007 года был принят Закон №315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", направленный на реализацию единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности и снижение степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения.
Именно такая цель продекларирована в пояснительной записке к его проекту. Там же обозначена и основная задача, которую призван решить Закон: путем последовательного создания СРО в самых различных областях предпринимательской и профессиональной активности, развития самосознания таких организаций государство будет вытесняться из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным сточки зрения основных функций государственного регулирования, СРО уже создаются в ряде отраслей народного хозяйства, например, в строительном секторе, в котором, кстати, с 01.01.2010 с все ранее выданные строительные лицензии, независимо от срока их действия, утрачивают свою силу. Отныне разрешение на ведение строительных работ будут выдавать СРО. На очереди-транспортники.
В тени - три триллиона
30 января 2009 года депутатами Е.Ю. Семеновой и А.П. Ковалем в Государственную Думу был внесен проектфедерального закона №157002-5 "О внесении изменений в отдельные федеральные законы в связи с установлением институтасаморегулируемых организаций перевозчиков".
Законопроект предполагается принять в первом чтении на осенней сессии Госдумы, переходный период рассчитан на два года - с 2010-го по2012-й.
Данный документ предлагает создать в России Национальное объединение саморегулируемых организаций перевозчиков. В пояснительной записке к проекту закона справедливо отмечается, что отмена лицензирования в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров и грузов в 2005 году привела к хаосу в отрасли (см, статью "Быстрый и мертвый", "КГ №36).
Меж тем автотранспортный рынок России в стоимостном выражении является одним из самых емких по сравнению с другими отраслями экономики и, по официальным оценкам, составляет порядка 3 триллионов 800 миллиардов рублей в год.
Отмена лицензирования перевозок автотранспортом вместительностью довчеловек без введения альтернативных методов регулирования привела к беспорядочному развитию рынка автотранспортных услуг и фактически к разрушению как системы регулирования, так и системы управления автотранспортным комплексом.
Если ранее документы по лицензированию включали требование по обеспечению безопасности движения, а также безопасности пассажиров и грузов, то сейчас, поскольку лицензирование не проводится, перевозчики не обязаны выполнять требования федеральных законов по обеспечению безопасности граждан и грузов, иметь соответствующую квалификацию специалистов, обеспечивать техническое состояние транспортных средств и, в частности, их проверку перед выходом на линию.
Обеспокоенность по этому поводу в вышеупомянутой статье выражали и сотрудники Управления государственного автодорожного надзора по Магаданской области, и специалисты Департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации Магаданской области, и сами пассажиры, жители нашего региона.
По оценкам экспертов, число субъектов предпринимательской деятельности в сфере перевозок достигло 1 миллиона, однако официальный отраслевой учет не ведется с2005 года. Недостаточный контроль за деятельностью субъектов на автотранспортном рынке привел к тому, что более 80 процентов оборота рынка находится в тени.
Недобросовестная конкуренция и демпинг за счет пренебрежения требованиями обеспечения безопасности дорожного движения и износа подвижного состава достигли критических пределов.
Понятно, что ситуация близка к тупиковой и требует радикального изменения. Что же конкретно предлагают создатели законопроекта об установлении института СРО перевозчиков?
Добровольно, как в колхоз?
Первое, на что обращаешь внимание, читая документ законотворцев: положениеоб обязательном членстве в рядах СРО для осуществления предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте: "п.1 ст.7.
Деятельность по перевозке пассажиров и багажа осуществляется только перевозчиками, являющимися членами саморегулируемых организаций перевозчиков. п.2. ст.7. Деятельность по перевозке грузов осуществляется только перевозчиками, являющимися членами саморегулируемых организаций перевозчиков".
То естъ, не член СРО перевозчиков - не имеешь права работать в данной сфере.
Второе. По сравнению с основным 315-ФЗ указанный проект предусматривает повышенные требования к перевозчикам - членам СРО и к самим организациям: в составе СРО в качестве ее членов должно быть не менее ста лиц, отвечающих установленным требованиям (п.3.1 СТ.42); у каждого члена СРО обязательно наличие договора страхования ответственности при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров и багажа, грузов, при этом размер страховой суммы не может быть менее чем 1 миллион рублей (п.3.2 ст.42); взносы членов СРО в компенсационный фонд обязательны и должны быть не менее 3 000 рублей на каждое транспортное средство, выполняющее перевозку пассажиров и багажа или грузов (п.1 ст.42.5)..
Третье и, на мой взгляд, самое главное: члены СРО будут осуществлять контроль за соблюдением правил безопасности перевозок и выдавать разрешения на занятие перевозочной деятельностью (вместо выдаваемых государственными органами лицензий)... сами.
8 сентября 2009 года в Управлении Государственного автодорожного надзора по Магаданской области (УГАДН) прошло совещание с руководителями и специалистами пахажирских автотранспортных предприятий города Магадана, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа легковыми такси.
Начальник Управления В.И. Голояд по поручению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта ознакомил присутствующих с основными положениями законопроекта по созданию саморегулируемых организаций перевозчиков и, в частности, отметил, что государственный контроль (надзор) за деятельностью хозяйствующих субъектов-перевозчиков пассажиров и грузов по обеспечению безопасности перевозок, осуществляемый УГАДН, с принятием вышеназванного закона перейдете компетенцию общественных организаций - саморегулируемых организаций перевозчиков:
"Создаваемым саморегулируемым организациям автотранспортного комплекса предполагается передать отдельные полномочия органов исполнительной власти:
- составление и ведение реестров и перечней субъектов автотранспортного комплекса, осуществляющих перевозочную деятельность на автомобильном транспорте, с учетом места их регистрации в субъектах РФ;
- контроль за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими автотранспортную деятельность, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, стандартов и правил деятельности;
- профессиональную аттестацию лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий автомобильного транспорта, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов;
- полномочия по реализации на автомобильном транспорте постановления Правительства РФ от 9 июня 2005 года №365 "Об оснащении космических, транспортных средств, а также средств, предназначенных для выполнения геодезических и кадастровых работ, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS";
- полномочия по реализации на автомобильном транспорте по-
становления Правительства РФ от 3 августа 1996 года №922 "О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом".
Сотрудники УГАДН выразили озабоченность состоянием безопасности перевозок при принятии указанных изменений законов, так как, по их мнению, введение саморегулирования в сфере автотранспортной деятельности является преждевременным.
Устранение государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, и передача его общественной организации, считают они, не приведет к укреплению безопасности на транспорте, породит хаос и криминогенную обстановку в организации транспортного обслуживания населения.
От СРО- к гражданскому обществу?
Значение создания саморегулируемых организаций перевозчиков для автотранспортного сектора региона комментирует заместитель начальника транспортного отдела Департамента дорожного хозяйства и транспорта (ДДХиТ) администрации Магаданской области С.С. Ерохин.
- Сергей Сергеевич, как вы считаете, зачем нужно обязывать законом вступление субъектов-перевозчиков в общественную некоммерческую организацию?
- Прежде прошу обратить внимание на то, что проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные федеральные законы в связи с установлением института саморегулируемых организаций перевозчиков" необходимо рассматривать в увязке с уже действующим федеральным законом от 01 декабря № 315 - ФЗ "О саморегулируемых организациях".
Предполагается, что этим проектом закона будет установлена единая государственная политика по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, и снижение степени давления государства на свободные рыночные предпринимательские отношения.
Ожидается, что создание СРО в области перевозок пассажиров и багажа, грузов и дальнейшее развитие "самосознания" перевозчиков должно привести к вытеснению излишних и неоправданных функций государственного регулирования.
Помимо этого, саморегулируемые организации как общественные некоммерческие организации будут являться элементами гражданского общества. А последовательная реализация шагов к укреплению институтов гражданского общества поставлена одной из главных как в Послании Президента Российской Федерации ДА Медведева в 2008 году Федеральному Собранию Российской Федерации, так и в недавно опубликованной статье Президента Российской Федерации ДА Медведева "Вперед, Россия!".
Федеральным законом от 1 декабря № 315 - ФЗ "О саморегулируемых организациях" предусматривается возможность объединения субъектов предпринимательской деятельности в СРО как добровольно, так и в обязательном порядке.
Несмотря на наличие в России общественных организаций автотранспортников в течение более полутора лет с появления указанного закона у них не появилось желание организовать саморегулируемые организации.
Вот и приходится государству подталкивать перевозчиков к самоорганизации с помощью рассматриваемого законопроекта.
В чем "плюсы" саморегулирования? Полная материальная ответственность перед потребителями автотранспортных услуг и компенсация вреда третьим лицам за смет компенсационных сборов.
Членство в СРО не снимает имущественной ответственности с нарушителя, но гарантирует ему дополнительную ответственность СРО по обязательствам своего члена. Это значит, что при ДТП с участием членов СРО при нарушении им норм закона или стандартов своего СРО возмещение вреда будет реальным и полновесным, включая компенсацию нанесенного материального ущерба и ущерба здоровью пассажиров.
Саморегулирование позволит легализовать рынок автотранспортных услуг. Членами саморегулируемых организаций будут в обязательном порядке все перевозчики, осуществляющие коммерческие перевозки пассажиров и грузов, включая предпринимателей, осуществляющих таксомоторные перевозки пассажиров на микроавтобусах в пригородном и межмуниципальном сообщении.
СРО будет обязано разработать стандарты и утвердить правила предпринимательской деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.
СРО будет осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации и условий членства.
Нарушение стандартов и правил профессиональной предпринимательской деятельности повлечет за собой дисциплинарную ответственность членов СРО вплоть до их исключения из организации.
Исключенный из СРО нарушитель не может вступить в данную или другую саморегулируемую организацию в течение трех лет, что будет являться серьезным стимулом для обеспечения безопасности пассажирских и грузовых перевозок.
Еще одно ожидаемое преимущество саморегулируемой организации - коллективная дополнительная ответственность перевозчиков по обязательствам каждого члена. СРО будет являться более эффективным средством воздействия, чем угроза административной проверки и наказания.
- Получается, СРО будет осуществлять в том числе и сегодняшние функции Госавтодорнадзора?
-Да. Согласно федеральному закону от 1 декабря № 315 - ФЗ "О саморегулируемых организациях" СРО должен будет осуществлять контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации.
Для этого в СРО должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
- А чем будет заниматься Госавтодорнадзор?
- Он будет осуществлять контроль саморегулируемых организаций.
-Лишняя надстройка, которая еще больше все запутает.
- Наоборот, усилится эффект фокус собственно государственного надзора сместится с надзора за деятельностью в сторону надзора за результатом деятельности.
- Перевозчик, не являясь членом СРО, не имеет права работать в данной отрасли. Вам не кажется, что этот порядок породит новый виток коррупции?
- Проведение административной реформы является одним из основных условий борьбы с коррупцией, и правоприменительная практика показывает, что учреждение саморегулируемых организаций снижает остроту коррупционных проявлений.
Смотрите, саморегулирование установлено в банковской деятельности, негосударственных пенсионных фондах, аудиторской деятельности, кредитных потребительских кооперативах граждан, инвестиционных фондах, электроэнергетике, связи, жилищных накопительных кооперативах, рекламной деятельности, деятельности арбитражных управляющих и оценщиков, в строительном комплексе.
И с каждым годом продолжается увеличение охвата отраслей экономики, где внедряются СРО. В отношении перевозчиков законодатель исходит из того, что череда резонансных ДТП, произошедших в России в последнее время, говорит о том, что действующие методы государственного надзора, к сожалению, не позволяют достичь повышения безопасности перевозки пассажиров и грузов.
У перевозчиков коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, основой деятельности является получение максимальной прибыли за счет снижения издержек.
Появляется соблазн уменьшить затраты, в том числе связанные с организацией безопасности перевозок. Все усложняется тем, что перевозчиков, по официальным данным, в России больше миллиона и к каждому не приставишь постоянного контролера.
Бесспорно, к выявленному нарушителю применяются мощные меры административного и даже уголовного воздействия, но принцип такой: кто попался, тот и виноват, а на остальных перевозчиках это никак не сказывается.
Проект закона устанавливает ответственность СРО за каждого своего члена. Нарушитель будет подставлять под удар всю организацию. Чувствуете разницу?
- А в области найдется сто субъектов деятельности в сфере транспортных перевозок?
-Действующий федеральный закон от 1 декабря № 315 - ФЗ "О саморегулируемых организациях" определяет объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности.
При этом под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица.
Законопроект определяет перевозчиков как субъектов предпринимательской деятельности. Поэтому в стадии обсуждения законопроекта ничто не мешает уменьшить количество лиц, перевозчиков - индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, для создания СРО до 25, что будет вполне приемлемо для Магаданской области. В каком виде он будет утвержден как ФЗ, мы еще незнаем.
Важно одно: сегодня предприниматели, которые занимаются грузовыми и таксомоторными перевозками без лицензирования деятельности, никем не контролируются. Закон принудит их вступать в СРО и, следовательно, стать подконтрольными. И это должно радовать.
Сейчас сложно предвидеть все "подводные камни" после принятия закона о саморегулировании коммерческих автомобильных перевозок, которые предстоит преодолевать органам государственной власти, местного самоуправления и перевозчикам, и какова будет правоприменительная практика.
Надо надеяться на то, что принятие закона даст дополнительно необходимые инструменты для улучшения безопасности пассажирских, грузовых перевозок и качества автотранспортного обслуживания населения области.
Естественный отбор?
А что думают о СРО сами транспортники?
Директор ООО "Магадан Авто" А.В. Крамаренко:
- Я против принятия этого закона, так как, во-первых, он серьезно повлияет на безопасность пассажирских перевозок. К сожалению, в нашей стране самоконтроль был всегда синонимом полного бесконтролья.
А во-вторых, введение саморегулируемых организаций в таком виде, в каком они предлагаются сегодня законопроектом, неизбежно повлечетза собой новый передел транспортного рынка. Не думаю, что кто-то из ныне действующих его участников хотел бы этого, равно как и пассажиры, которые в данной ситуации опять окажутся крайними.
Директор ООО "Маршрут Авто" СВ. Смирнов:
- Не нужны транспортной отрасли такие новшества. Я не вижу объективных оснований для их введения, скорее всего, здесь преследуется чей-то коммерческий интерес. Передача контроля за перевозчиками саморегулируемым организациям приведет к беспорядкам.
Сегодня надзор за нами осуществляет государственный орган, у которого нет тенденциозного отношения к транспортникам, для него мы все равны. Сохранится ли такой подход в СРО? Сомневаюсь.
Таксист Александр Сергеевич:
- Вижу здесь один большой плюс: за перевозчиками наконец-то установится должный контроль. Может, тогда станет меньше беспредела на дорогах. С другой стороны, между транспортниками исчезнет конкуренция: а с чего ей взяться, если все будут членами одной организации? А это - большой минус для пассажирских кошельков.
Водитель городского маршрутного такси Иван Семенович:
- Я считаю, что сейчас в городском пассажирском транспорте царит порядок, не нужно ничего менять. Но кому-то в Центре не дают спокойно спать те миллионы и миллиарды, которые крутятся в сфере перевозок. Кому-то очень хочется их прибрать. Или отобрать... Вот и устраивают нам "естественный отбор".
На днях группа руководителей магаданских пассажирских автотранспортных предприятий направила следующее обращение в мэрию: "Перевозчики пассажирских автотранспортных предприятий города Магадана выражают особую тревогу за состояние безопасности перевозок в сфере пассажирского транспорта, а также иной автотранспортной деятельности в случае принятия данного закона.
На основании изложенного выше перевозчики пассажирских автотранспортных предприятий города Магадана ходатайствуют об обращении в УГАДН по Магаданской области о невозможности и преждевременности принятия данного закона".
Чье мнение окажется в итоге верным? Каким станет закон о саморегулируемых организациях перевозчиков в окончательном варианте и сможет лион положительно повлиять на ситуацию в сфере пассажирского и грузового автотранспорта?
Станет ли с его принятием спокойнее на дорогах и безопаснее в салонах маршруток?
Наверное, на эти вопросы безошибочно ответит только время. Ну, а у нас с вами, господа перевозчики и пассажиры, еще есть время порассуждать на эту тему, внести свои предложения. Присоединяйтесь!
Саша Осенева